2022年4月28日，經中央全面深化改革委員會審議通過，生態環境部會同最高法、最高檢等13個部門聯合印發了《生態環境損害賠償管理規定》（以下簡稱《規定》），該規定自印發之日起施行。

《規定》共5章38條。（點左下方閱讀原文，可查看規定全文）

第一章為總則，明確了《規定》的制定目的和依據、工作原則、適用范圍、賠償范圍等內容。

第二章為任務分工，分別規定了中央和國家機關有關部門任務分工、地方黨委和政府職責。

第三章為工作程序，對生態環境損害賠償案件線索篩查、案件管轄、索賠啟動、損害調查、鑒定評估、索賠磋商、司法確認、賠償訴訟、修復效果評估等重點工作環節作出規定。

第四章為保障機制，對鑒定評估機構建設、鑒定評估技術方法、資金管理、公眾參與和信息公開、報告機制、考核和督辦機制、責任追究與獎勵機制等作出規定。

第五章為附則，明確了《規定》的解釋權、生效時間等。

《規定》提出了開展生態環境損害賠償的工作下一步要求和目標，針對實踐中的突出問題進行了相關制度設計和安排，為深化生態環境損害賠償工作提供了有力的制度保障。

筆者認為，《規定》為我國進一步開展環境污染責任保險（以下簡稱“環責險”）試點工作提供了重要的制度保障與實操指引，本文試從環責險的角度對《規定》中的亮點與問題作初步解讀與拋磚引玉，供投保企業、保險業及有關部門參考。

1. 生態環境損害賠償的定義

《規定》第四條：本規定所稱生態環境損害，是指因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化。

以下情形不適用本規定：

（一）涉及人身傷害、個人和集體財產損失要求賠償的，適用《中華人民共和國民法典》等法律有關侵權責任的規定；

（二）涉及海洋生態環境損害賠償的，適用海洋環境保護法等法律及相關規定。

解讀：本條明確了生態環境損害的定義，并排除了涉及特定民事主體的具體人身傷害與財產損失以及海洋生態環境損害，后者應分別適用《民法典》與海洋環境保護法等相關法律法規，而不適用本《規定》。環責險保單中可以引用此條中關于生態環境損害的定義，對于環境污染事故造成的特定民事主體的人身傷害與財產損失也應屬于環責險的保障范圍。

2. 生態環境損害賠償的范圍

第五條 生態環境損害賠償范圍包括：

（一）生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失；

（二）生態環境功能永久性損害造成的損失；

（三）生態環境損害調查、鑒定評估等費用；

（四）清除污染、修復生態環境費用；

（五）防止損害的發生和擴大所支出的合理費用。

解讀：此條關于生態環境損害賠償范圍的規定與《民法典》第1235條的相關規定一致，環責險保單如承保生態環境損害賠償責任應在保險責任表述中引用此條的相關規定。

根據《規定》，生態環境損害分為可以修復和無法修復兩種情形。對可以修復的，應當修復至生態環境受損前的基線水平或者生態環境風險可接受水平；對無法修復的，賠償義務人應當依法賠償相關損失和生態環境損害賠償范圍內的相關費用，或者在符合有關生態環境修復法規政策和規劃的前提下，開展替代修復，實現生態環境及其服務功能等量恢復。

3. 賠償權利人

第六條 國務院授權的省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區縣級政府，下同）作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人。賠償權利人可以根據有關職責分工，指定有關部門或機構負責具體工作。

第七條 賠償權利人及其指定的部門或機構開展以下工作：

（一）定期組織篩查案件線索，及時啟動案件辦理程序；

（二）委托鑒定評估，開展索賠磋商和作為原告提起訴訟；

（三）引導賠償義務人自行或委托社會第三方機構修復受損生態環境，或者根據國家有關規定組織開展修復或替代修復；

（四）組織對生態環境修復效果進行評估；

（五）其他相關工作。

第九條 賠償權利人及其指定的部門或機構，有權請求賠償義務人在合理期限內承擔生態環境損害賠償責任。

解讀：生態環境損害的受害人不特定，因此需要省級或市地級政府作為本行政區域內的生態環境損害賠償權利人作為不特定社會公眾的法定代表開展索賠與作為原告提起訴訟，也可以指定其他部門或機構作為權利人向賠償義務人請求賠償。

根據《環境保護法》第58條的規定，對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：   

（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。

因此，如果污染行為人投保了環責險，發生生態環境損害事故，保險人應依法向生態環境損害賠償權利人支付保險賠償金。

4. 歸責原則

第八條 違反國家規定，造成生態環境損害的單位或者個人，應當按照國家規定的要求和范圍，承擔生態環境損害賠償責任，做到應賠盡賠。民事法律和資源環境保護等法律有相關免除或者減輕生態環境損害賠償責任規定的，按相應規定執行。

解讀：根據《民法典》第七章的規定，生態環境損害賠償責任的歸責原則是無過錯責任，并且適用舉證責任倒置的規則，污染行為人應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。

另根據《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）（2020修正）》第六條規定，原告主張被告承擔生態環境損害賠償責任的，應當就以下事實承擔舉證責任：

（一）被告實施了污染環境、破壞生態的行為或者具有其他應當依法承擔責任的情形；

（二）生態環境受到損害，以及所需修復費用、損害賠償等具體數額；

（三）被告污染環境、破壞生態的行為與生態環境損害之間具有關聯性。

需要注意的是，原告對于上述第三點關聯性的舉證責任一般僅需提供“初步證據”即可，而由被告主張具有法律規定的不承擔責任或者減輕責任情形的，應當承擔舉證責任。對于環責險保險人來說，當其針對生態環境損害賠償索賠提供抗辯服務時，主張被保險人不承擔責任或者減輕責任的情形，需要依法承擔舉證責任，實操中難度較高。

5. 生態環境損害賠償優先原則

第十條 賠償義務人因同一生態環境損害行為需要承擔行政責任或者刑事責任的，不影響其依法承擔生態環境損害賠償責任。賠償義務人的財產不足以同時承擔生態環境損害賠償責任和繳納罰款、罰金時，優先用于承擔生態環境損害賠償責任。

解讀：包括生態環境損害賠償在內的環境損害賠償責任從法律性質上屬于民事責任，當賠償義務人因同一環境損害行為需要承擔行政責任或者刑事責任的，其財產優先用于承擔環境損害賠償責任。環責險保單的承保標的應是被保險人依法應承擔的民事賠償責任，行政責任或刑事責任不屬于承保范圍，同時根據《責任保險業務監管辦法》的規定，環責險也不應承保罰款與罰金。

另根據《民法典》第1232條的規定：侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。需要注意的是，侵權人因污染環境破壞生態依法應承擔的懲罰性賠償一般也屬于環責險保單的標準除外責任。

6. 免于索賠的情形

第十八條 經核查，存在以下情形之一的，賠償權利人及其指定的部門或機構可以不啟動索賠程序：

（一）賠償義務人已經履行賠償義務的；

（二）人民法院已就同一生態環境損害形成生效裁判文書，賠償權利人的索賠請求已被得到支持的訴訟請求所全部涵蓋的；

（三）環境污染或者生態破壞行為造成的生態環境損害顯著輕微，且不需要賠償的；

（四）承擔賠償義務的法人終止、非法人組織解散或者自然人死亡，且無財產可供執行的；

（五）賠償義務人依法持證排污，符合國家規定的；

（六）其他可以不啟動索賠程序的情形。

賠償權利人及其指定的部門或機構在啟動索賠程序后，發現存在以上情形之一的，可以終止索賠程序。

解讀：上述《規定》中的“可以不啟動索賠程序”的情形是否適用取決于賠償權利人的認定，需要注意的是不啟動索賠程序并不代表污染侵權人沒有法律責任。第一類和第二類情形是賠償義務已經被履行或者被生效裁判文書所覆蓋，第三類情形屬于損害顯著輕微，第四類情形屬于賠償義務人無實際賠償能力。

筆者認為，第五類情形尤其值得環責險的投保企業與保險人注意，即賠償義務人依法持證排污符合國家規定的，可以不啟動索賠程序。從這一條規定，可以看出生態環境損害賠償責任的構成要件之一是“行為違法性”，如果行為人的排污行為符合國家有關規定，沒有違法性，則其可以不承擔生態環境損害賠償責任，這一規定明顯有別于普通環境侵權責任的構成要件，即因污染環境造成損害，污染者即使合法排污，也應當承擔侵權責任。《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》第一條第二款規定：侵權人以排污符合國家或者地方污染物排放標準為由主張不承擔責任的，人民法院不予支持。

因此，對排污企業而言，確保達標排放、環保合規，雖然不能免除私益侵權責任，但可以避免承擔生態環境損害賠償責任。我國傳統的環責險保單中一般會除外“企業日常排污行為導致的漸進性污染”，這一除外責任沒有明確排污行為是否違法，排除了日常排污導致的任何漸進性污染，這一點明顯已不符合企業的投保需求。筆者建議未來施行強制環責險制度時，首先需要把生態環境損害賠償責任納入環責險的承保范圍，在此基礎上可以將“企業故意違法排污行為”除外，從而在保險合同雙方之間取得合理的平衡。

環責險在我國已經推廣了多年，但投保率一直不高，其主要原因除了企業自身的法律與保險意識不強之外，就是我國環責險保險產品本身的不足。一直以來，環責險主要承保的是突發意外污染，不承保漸進性污染與生態資源污染，無法有效地轉移企業面臨地責任風險。

隨著我國生態文明制度建設的進一步推進，有關環境保護法律法規與配套制度正在逐步完善，《規定》為我國推廣新型的強制環責險制度提供了有力的制度基礎與實操指引，將會促進生態環境損害賠償責任在環責險實踐中的落地，為我國生態文明建設保駕護航。